Gesundheits- und Familienausschuss im Gespräch: Versorgungslücken durch die GEAS-Reform vorbeugen

Die Nationalstaaten setzen die Reform im nationalen Recht um. Dabei muss EU-Recht entsprechend der EU-Grundrechtecharta (GRCh) und einschlägiger internationaler Verträge wie der UN-Kinderrechtskonvention, der UN-Behindertenrechtskonvention und der UN-Antifolterkonvention menschenrechtskonform angewendet werden: Geachtet werden müssen z. B. das Recht auf Asyl, das Recht auf Freiheit, das Recht auf einen effektiven Rechtsbehelf und das Recht auf Gesundheit. Das gilt für die konkrete rechtliche Implementierung genauso wie für die notwendigen Anpassungen in der dann folgenden Praxis im GEAS-System.

Die GEAS-Implementierung muss dafür integrieren:

1. Starkes Menschenrechts-Monitoring
2. Vulnerable Gruppen identifizieren und schützen
3. Faire und sorgfältige Asylverfahren
4. Unabhängige und durchgängige Asylverfahrensberatung
5. Rechtsschutz stärken
6. Keine Inhaftierung schutzsuchender Menschen
7. Kinder schützen und unterstützen
8. Menschenwürdige Aufnahme

Eine ausführliche fachliche Erläuterung der acht Eckpunkte findet sich im Prioritätenpapier der Zivilgesellschaft zur gesetzlichen Umsetzung der GEAS-Reform. Bereits im Juli hatten 26 Bundesorganisationen der Regierung mit diesem Papier ihre Empfehlungen vorgestellt.

Die Identifizierung und der Schutz vulnerabler Gruppen erfordert eine mindestens zweistufige Identifizierung besonderer Schutz-, Aufnahme- und Versorgungsbedarfe.
Die Qualität der Identifizierung muss gewährleistet sein. Aus identifizierten Bedarfen muss sich ein Versorgungsanspruch ableiten.

• Der Versorgungsanspruch festgestellter besonderer Bedarfe ist explizit im Gesetz festzuschreiben (Art. 25 Abs. 2 S. 2 AufnahmeRL).
• Bedarfsgerechte Unterbringung und gesundheitliche Versorgung gemäß AufnahmeRL erfordern eine rechtliche Festlegung in Bezug auf die Leistungsgewährung.
• Leistungsumfang und Kostenträger sind gesetzlich eindeutig zu bestimmen für:
  • Geeignete psychologische Betreuung für Überlebende von Folter und schwerer Gewalt (Art. 22, 28 AufnahmeRL),
  • Teilhabe- und Pflegeleistungen für Menschen mit Behinderung (Art. 19 Abs. 2 AufnahmeRL iVm Art. 26 GRCh, Art. 22, Art. 25 Abs. 2 S. 2 AufnahmeRL),
  • Bedarfsgerechte Unterbringung und Gewaltschutz (Art. 20, Art. 26 AufnahmeRL),
  • Kostenübernahme für erforderliche qualifizierte Sprach- und Kulturmittlung.

Die bevorstehenden Änderungen im Asyl- und Aufenthaltsrecht werden diese Anfordernisse zu berücksichtigen haben. Eine völlige Rechtlosstellung von Schutzsuchenden wäre verfassungs-, europarechts- und völkerrechtswidrig.

Die Änderungen im GEAS-System werden sich auch in anderen Rechtskreisen auswirken, da in Deutschland die sozialrechtliche Versorgung vom aufenthaltsrechtlichen Status abhängig gemacht wird. Nur wenn die entsprechenden Versorgungsansprüche gesetzlich verankert werden, können die Auswirkungen auf die Bereiche Gesundheit, Familie, Teilhabe und Arbeit aufgefangen werden.

Ein Konzept zur systematischen und zielgruppenübergreifenden Identifizierung besonders schutzbedürftiger Geflüchteter hat die BAfF bereits 2022 entwickelt, pilotiert und evaluiert. Die Eckpunkte zur Implementierung in die Praxis sind im „Policy Paper. Empfehlungen zur systematischen Identifizierung besonderer Schutzbedarfe“ zusammengefasst.

Regelungsbedarfe:
Wenn mit der GEAS-Implementierung Regelungen entstehen, die eine rechtliche Zuständigkeit Deutschlands verhindern (fiktive Nichteinreise, Ablehnung der Asylantragstellung, Aufnahmelager andernorts, Pushbacks), entstehen damit verheerende Schutz- und Versorgungslücken für de facto anwesende Schutzsuchende. Damit diese Menschen und mit ihnen ggf. ihre ganze Familie nicht in einem rechtlichen Niemandsland ohne jegliche Versorgung enden, müssen bei Änderungen im Asyl- und Aufenthaltsrecht ihre Versorgungsansprüche unmittelbar mitgedacht werden.

Status quo:
Gegenwärtig unterliegen geflüchtete Personen und ihre Familien in der Regel mindestens dem Asylbewerberleistungsgesetz. Damit gehen jedoch bereits eingeschränkte Existenzsicherung und Gesundheitsversorgung einher.

Alle Personen, die noch im Leistungsbezug nach dem AsylbLG stehen, sind in der Regel keine Mitglieder einer Krankenversicherung und die gesundheitliche Versorgung erfolgt über das AsylbLG (§§ 4 und 6 AsylbLG).

Die Voraufenthaltszeit, bis eine Versorgung auf dem Niveau des SGB XII erfolgt, ist zuletzt auf 36 Monate verlängert worden. Dies bedeutet drei Jahre lang lediglich Versorgung von „akuten Erkrankungen und Schmerzzuständen“ und, je nachdem wie das aufenthaltsrechtliche Verfahren verläuft, auch nur eingeschränkte Existenzsicherung („Bett-Brot-Seife“) sowie Arbeitsverbote.

Weitere für die Gesundheit unerlässliche Leistungen, so auch Psychotherapien, können im Einzelfall – je nach Ermessen der zuständigen Behörde – bewilligt werden, Ablehnungen sind bundesweit allerdings die Regel.

Der Personenkreis unversorgter Geflüchteter ist bereits in diesem Jahr stark angewachsen. Zugang zum Regelsystem haben Schutzsuchende nicht, da niedergelassene Psychotherapeut*innen ihre Behandlungen in den ersten drei Jahren nicht abrechnen können.

• Die Psychosozialen Zentren für Geflüchtete (PSZ) als potenzielle Ausweichstrukturen konnten bereits vor den Änderungen lediglich 25.000 Klient*innen pro Jahr und damit nur 3,1 % des potenziellen Versorgungsbedarfs decken. Der ungedeckte Bedarf steigt kontinuierlich, während auf Bundes- und Landesebene Haushaltskürzungen geplant werden.
• Langfristig wird die Mehrheit der von dieser Versorgungslücke betroffenen Menschen mit Blick auf die aktuellen Anerkennungsquoten in die bestehenden gesellschaftlichen Systeme aufgenommen werden.
• Die Abschreckungsintention des AsylbLG ist nicht nur verfassungswidrig, es gibt darüber hinaus keinerlei Hinweise auf eine migrations- oder haushaltspolitische Wirkung.
• Insgesamt führen die Leistungseinschränkungen allenfalls dazu, dass ambulante Angebote seltener und Notfallbehandlungen (die durch eine rechtzeitige ambulante Behandlung verhindert werden können) häufiger genutzt werden.

Die Versorgung Schutzsuchender, finanziert durch Steuermittel, im AsylbLG wie auch über eine potenzielle Strukturfinanzierung der PSZ, ist ökonomisch rational:

• Sie entlastet perspektivisch alle anderen Sozialsysteme, so auch die Kranken- und Rentenversicherungssysteme und wirkt sich durch reduzierte Produktivitätsausfälle auch auf Arbeit, Bildung und Teilhabe positiv aus.
• So ist für die Angebote der PSZ aktuell von einer gesellschaftlichen Rendite von bis zu 125 Millionen Euro pro Jahr auszugehen.
• Jeder Euro, der in die Versorgung Geflüchteter investiert wird, kann 2,5 bis 3 Euro an volkswirtschaftlichem Gewinn generieren.

Spiegelbildlich sind als Folge der Nichtversorgung Opportunitätskosten in Höhe von mindestens 2,7 bis 3,2 Milliarden Euro zu erwarten.

Die negativen gesellschaftlichen Auswirkungen der verlängerten Leistungseinschränkungen im AsylbLG wurden ausführlich vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) analysiert. Eine gesundheitsökonomische Analyse zum volkswirtschaftlichen Nutzen der PSZ-Angebote findet sich in einer aktuellen Studie der Universität Bielefeld und der FH Fulda.

Die im Koalitionsvertrag angekündigte Weiterentwicklung des AsylbLG im Lichte der Verfassungsrechtsprechung, die mehrfach eine Unterversorgung angemahnt hatte, steht noch aus, ebenso wie die Umsetzung der systematischen Identifizierung und Versorgung besonders vulnerabler Schutzsuchender.

Empfehlungen für notwendige Schritte:

1. Bei Umsetzung des GEAS-Reformpaketes muss die verbindliche, flächendeckende und systematische Identifizierung der in der EU-Aufnahmerichtlinie genannten vulnerablen Gruppen sowie eine fachgerechte Dokumentation ihrer Bedarfe sichergestellt werden. Dies bedarf einer Verankerung in den Gesetzen zur GEAS-Implementierung mit entsprechender Mittelausstattung.
2. Zur Identifizierung muss ein niedrigschwelliger Zugang zum Gesundheitssystem unabhängig vom Aufenthaltsstatus gesetzlich verankert werden. Die Versorgungsansprüche von besonders Schutzbedürftigen sind als gesetzlicher Anspruch nach den Kriterien der EU-Aufnahmerichtlinie, unter anderem im AsylbLG, festzulegen. Für besonders schutzbedürftige Asylsuchende muss das behördliche Ermessen, das bei der Bewilligung von Gesundheitsleistungen im AsylbLG vorgesehen ist, aufgrund der Bestimmungen der EU-Aufnahmerichtlinie auf Null reduziert sein. Für die von der Aufnahmerichtlinie erfassten Fallgruppen ergibt sich dadurch ein Anspruch auf die erforderliche medizinische oder sonstige Hilfe, einschließlich erforderlichenfalls einer geeigneten psychologischen Betreuung. Diese Verpflichtung zur europarechtskonformen Auslegung hat die Bundesregierung bereits 2016 in der Bundestags-Drucksache 18/9009 bestätigt – bisher ohne Umsetzung in der Praxis.
3. Versorgungsansprüche sind derart mit Ressourcen zu hinterlegen, dass sie auch in der Realität durchsetzbar sind (Sprachmittlung, Ausstattung der Leistungsträger, Stabilität für die Angebote von Leistungserbringenden).
4. Die Psychosozialen Zentren (PSZ) schließen die Lücken in der Versorgung von Geflüchteten, darunter besonders Schutzbedürftige, und sind in der Finanzierung zu verstetigen.