Rechtsentwicklungen auf EU-Ebene

Auf Europäischer Ebene werden sehr weitreichende Änderungen der EU-Migrationsgesetzgebung verhandelt. Sollten die Vorschläge beschlossen werden, würde dies große Veränderungen auch für Asylsuchende in Deutschland mit sich bringen. Über die Verhandlungen wird in den Medien relativ wenig berichtet; auch die Verbände oder der UNHCR haben sich noch immer nicht klar zu den Vorschlägen geäußert.

Auch für die KlientInnen-Gruppen der PSZ können sich die geplanten Änderungen auswirken.

 

Was genau ist das Gemeinsame Europäische Asylsystem?

Bereits seit 1997 wird innerhalb der heutigen Europäischen Union daran gearbeitet, die Felder Asyl- und Einwanderungspolitik zu harmonisieren und ein gemeinsames Asylsystem festzulegen. Aus diesen Verhandlungen sind unter anderem die

  • Dublin-Verordnung,
  • die Qualifikationsrichtlinie,
  • die Aufnahmerichtlinie,
  • die Verfahrensrichtlinie

hervorgegangen, die zusammen mit anderen Rechtsakten das Gemeinsame Europäische Asylsystem (kurz: GEAS) bilden.

Diese Rechtsakte stellen in den meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union[1] die Basis für die nationale Asylgesetzgebung dar. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Richtlinien in ihr nationales Recht umzusetzen; nur die Dublin III-VO benötigt keine gesonderte Umsetzung und gilt in allen Mitgliedstaaten unmittelbar. In Deutschland finden sich die europäischen Bestimmungen beispielsweise im Asylgesetz und im Asylbewerberleistungsgesetz wieder.

Aufgrund von zahlreichen rechtlichen und praktischen Problemen, die in Bezug auf diese Regelungen und deren Umsetzung aufgetreten sind,  und als Reaktion auf die steigenden Asylantragszahlen von 2015 legte die Europäische Kommission Mitte 2016 Änderungsvorschläge zur Erneuerung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vor.

Ziel der geplanten Änderungen ist laut Aussagen der Kommission eine  einheitliche Umsetzung der unionsrechtlichen  Vorgaben. Das Dublin-System soll zu einer Verantwortungsteilung ausgebaut  und die Sekundärmigration innerhalb der EU eingedämmt werden. Anreize für illegale Migration sollen verringert werden.

 

Was soll geändert werden?

Dublin IV-VO

Die wohl weitreichendste Veränderung bringt die geplante Neufassung der sog. Dublin IV- VO[2] mit sich. Wie auch schon jetzt[3] wird anhand der Dublin IV-VO die  Zuständigkeit eines Mitgliedstaats für die Durchführung des Asylverfahrens bestimmt.

  • Neu eingefügt werden soll ein Zuweisungsmechanismus.[4] Für jedes Land wird ein bestimmter Referenzwert[5] errechnet, der bestimmt, wie viel Prozent der Geflüchteten ein Land aufnehmen muss. Wenn ein Mitgliedstaat 150 % des für den Mitgliedstaat errechneten Referenzwert von zu behandelnden Asylanträgen überschritten hat, wird ein anderer Mitgliedstaat automatisch zuständig.
  • Um das Ziel der Kommission, die Weiterwanderung innerhalb der EU einzudämmen, sieht der Entwurf die Streichung der Überstellungsfristen[6] Das bedeutet, dass die Verantwortung eines Mitgliedstaates nicht mehr nach 6 bzw. 18 Monaten auf einen anderen Mitgliedstaat übergehen kann. Ist ein Mitgliedstaat einmal zuständig, bleibt er dies auch für die Zukunft.
  • Der Entwurf sieht außerdem vor, dass das sog. Selbsteintrittsrecht, wonach ein Mitgliedstaat in humanitären Sondersituationen seine Zuständigkeit für die Durchführung des Asylverfahrens erklären kann, nur noch in ganz wenigen Ausnahmesituationen[7] ausgeübt werden darf. [8]
  • Beschränkt werden sollen zudem die Möglichkeiten, Rechtsmittel gegen die Entscheidungen auf Grundlage der Dublin-Verordnung einzulegen. Nach Art. 28 der Dublin IV VO-E sollen nur Fälle systemischer Mängel und familiäre Konstellationen überprüft werden können.[9] Die Zuständigkeitsbestimmungen sollen anders als jetzt auch für auch für unbegleitete minderjährige Asylsuchende Für sie soll ebenfalls der Ersteinreisestaat zuständig sein, wenn dem das Kindeswohl nicht entgegensteht.[10]

VERFAHRENSVERORDNUNG

Durch die derzeit geltende Verfahrensrichtlinie[11] werden der Ablauf des Asylverfahrens sowie alle verfahrensrechtlichen Rechte und Pflichten der Antragstellenden geregelt. Darin ist beispielsweise bestimmt, dass es eine Anhörung geben muss und zu dieser ein Dolmetscher / eine Dolmetscherin hinzuzuziehen ist.

  • Aus der Verfahrensrichtlinie soll entsprechend dem Vorschlag der Kommission nun eine Verfahrensverordnung[12] Ziel ist die weitere Vereinheitlichung der Verfahrensrechte innerhalb der Europäischen Union.

Eine Richtlinie gilt nicht unmittelbar in den Mitgliedstaaten, sondern muss erst in nationales Recht umgesetzt werden. Dabei gibt die Richtlinie zwar ein bestimmtes Ziel vor, das erreicht werden muss, bei der Erreichung des Ziel verfügen die Mitgliedstaaten aber über einen gewissen Handlungsspielraum. Anders ist dies bei Verordnungen. Diese gelten unmittelbar ohne weitere Umsetzungsakte in den Mitgliedstaaten. Eine Verordnung hat zum Vorteil, dass in allen Mitgliedstaaten dieselben Regelungen gelten und Umsetzungsschritte in nationale Rechtsordnungen wegfallen würde, nimmt den Mitgliedstaaten aber auch Flexibilität.

  • Durch die Einführung eines Unzulässigkeitsverfahrens sollen Antragstellende, die aus einem „sicheren Herkunftsstaat“ kommen oder über einen „sicheren Drittstaat“ in die EU eingereist sind, keine Möglichkeit bekommen, dass der Asylantrag inhaltlich geprüft wird.
  • In Anbetracht der weiter zunehmenden Komplexität der rechtlichen Änderungen, soll ein Recht auf eine kostenlose rechtliche Beratung und Vertretung in allen Phasen des Asylverfahrens eingeführt werden.[13] Dieses Recht kann allerdings verweigert werden, wenn der Asylantrag keine konkreten Erfolgsaussichten hat.[14] Da dieses Recht natürlich Geld kostet, besteht derzeit die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten die kostenlose rechtliche Vertretung wieder aus dem Entwurf herausverhandeln.
  • Neu ist die Verpflichtung der Schutzsuchenden, binnen zehn Tagen einen förmlichen Schutzantrag zu stellen.[15] Kommt er / sie dieser Pflicht nicht nach, so lehnt die Asylbehörde den Antrag ab. Der / die AntragstellerIn muss dann innerhalb eines Monats nachweisen, dass er /sie den Antrag aus Gründen, die er / sie nicht zu vertreten hatte, nicht gestellt hatte.[16] Gelingt dies nicht, gilt der Antrag als zurückgenommen.
  • Binnen fünf Jahren sollen europäische Listen sicherer Drittstaaten und sicherer Herkunftsstaaten einheitlich festgelegt werden. Der Kommissionsvorschlag enthält einen Entwurf einer Liste sicherer Herkunftsstaaten, die neben allen Staaten des Westbalkans derzeit auch die Türkei umfasst.

 

AUFNAHMERICHTLINIE

Die Aufnahmerichtlinie, die die sozialen Rechte während des Asylverfahrens regelt, bleibt auch weiterhin nur als Richtlinie bestehen.

  • Der Entwurf der Kommission sieht vor, dass, wenn sich Asylsuchende entgegen der Vorgaben aus der Dublin IV-VO in einem „falschen“ Mitgliedstaat aufhalten, Sozialleistungen eingeschränkt gewährt werden. Ein Zugang zu Bildungsmaßnahmen oder zum Arbeitsmarkt besteht nicht. Es müssen nur „menschenwürdige“ Leistungen inklusive einer medizinischen Notversorgung gewährt werden.[17]
  • Die bereits aktuell bestehende Möglichkeit Einschränkungen bei der Gewährung materieller Leistungen vorzunehmen wird erweitert. So können Einschränkungen zum Beispiel erfolgen, wenn Asylsuchende grob gegen die Vorschriften des Unterbringungszentrums verstoßen oder sich grob gewalttätig verhalten. [18]
  • Der erste Änderungsentwurf der Aufnahmerichtlinie sah vor, dass es eine systematische Erfassung der besonderen Bedürfnisse bei der Aufnahme geben sollte.[19] Nach dem derzeitigen Verhandlungsstand wird dies wieder aufgeweicht, eine systematische Erfassung ist nicht mehr vorgesehen. Die Mitgliedstaaten sollen lediglich so schnell wie möglich nach der Asylantragstellung die besonderen Bedürfnisse bei der Aufnahme erfassen. Wie dies geschehen soll, bleibt weiterhin den Mitgliedstaaten überlassen.[20]

QUALIFIKATIONSVERORDNUNG

Auch die derzeitige Qualifikationsrichtlinie, durch die gemeinsame Standards zur Zuerkennung internationalen Schutzes definiert werden, soll zu einer Qualifikationsverordnung[21]  geändert werden.

  • In der geänderten Verordnung soll ein verbindlicher Überprüfungsmechanismus des Schutzstatus eingeführt werden: Die Zuerkennung des internationalen Schutzes muss danach entweder dann überprüft werden, wenn der Aufenthaltstitel verlängert werden soll oder wenn auf EU-Ebene zur Verfügung gestellte Länderinformationen zu dem Herkunftsstaat eine erhebliche Änderung der maßgeblichen Gründe nahelegen, die zu einer Schutzzuerkennung geführt haben.[22]
  • Im Zusammenhang mit der Änderung der Qualifikationsverordnung steht die Änderung der sog. Ein Daueraufenthaltsrecht in der Europäischen Union erhält derzeit, wer sich neben anderen Voraussetzungen fünf Jahre rechtmäßig in der Europäischen Union aufgehalten hat. Die geplante Änderung sieht vor, dass die Fünf-Jahres-Frist mit jedem festgestellten nicht erlaubten Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat neu zu laufen beginnt. [23]

Bewertung

Die geplanten Änderungen sehen eine ganze Reihe an Verschärfungen vor, wohingegen die Verbesserungen wie beispielsweise die ursprünglich angedachte systematische Erfassung des besonderen Schutzbedarfes gering ausfallen.

Durch die Einführung der zwingenden Prüfung, ob nicht ein Drittstaat außerhalb der EU für die Prüfung des Asylverfahrens zuständig ist, wird der Flüchtlingsschutz aus der Europäischen Union ausgelagert. Es droht zu Menschenrechtsverletzungen an Geflüchteten zu kommen, wenn die eigentlich bestehenden Kriterien für sichere Drittstaaten in der Praxis missachtet werden und Asylsuchende in Länder abgeschoben werden, in denen sie keinen effektiven Schutz bekommen und nicht angemessen versorgt werden.[24]

Problematisch wird in der Praxis zudem die Streichung der Überstellungsfristen im Rahmen des Dublin-Verfahrens sein. Heutzutage verlassen viele Asylsuchende den für sie zuständigen Mitgliedstaat, weil die sozialen Bedingungen ungenügend und zum Teil unmenschlich sind.  Dies wird auch durch hiesige Verwaltungsgerichte in vielen Fällen bestätigt. In Zukunft wird der vormals zuständig gewordene Mitgliedstaat zuständig bleiben, auch wenn sich in diesem die Lebensbedingungen nicht verbessern. Bei Weiterwanderung wird damit sowohl der Zugang zum Asylverfahren als auch der Zugang zu sozialen Rechten weitestgehend versperrt.

Wird ein Asylverfahren wegen dem Verpassen einer Frist eingestellt und kann nicht wieder aufgenommen werden, kommt nur noch die Durchführung eines Folgeverfahrens in Betracht.  Dies hätte zur Konsequenz, dass die tatsächlichen Fluchtgründe nicht mehr geprüft werden und eine Ablehnung wahrscheinlich ist.

Es ist unerlässlich, dass die derzeit vorgesehene kostenlose Rechtsberatung verbindlich eingeführt und nicht aus Kostenerwägungen wieder gestrichen wird. Aufgrund der weitreichenden Folgen ist fachliche Beratung unbedingt erforderlich.

Wie ist der Stand der Dinge?

Derzeit ist nicht konkret absehbar, wann genau die Änderungen in Kraft treten werden und in welcher Form.  Ein konkret nachvollziehbarer Zeitablaufplan besteht nicht, allerdings steht der Abschluss der Reformen sowohl auf der Prioritätenliste der Kommission als auch der aktuellen maltesischen Ratspräsidentschaft. Aus diesem Grund ist bis Ende 2017 mit einer Verabschiedung des Reformpakets zu rechnen.

Weiterführende vertiefende Informationen

 

 

[1]             Die Regelungen gelten zum Teil nicht in Irland, Großbritannien und Dänemark.

[2]             COM (2016) 270.

[3]             Sog. Dublin III-VO.

[4]             Art. 34 Dublin IV VO-Entwurf.

[5]             Ähnlich wie der Königsteiner Schlüssel.

[6]             Art. 26 und Art. 30 Dublin IV VO-Entwurf.

[7]             Das Selbsteintrittsrecht kann dann nur noch ausgeübt werden, wenn noch kein anderer Mitgliedstaat als zuständig bestimmt worden ist und zusätzlich familiäre Gründe für dessen Ausübung sprechen.

[8]             Art. 19 Dublin IV VO-Entwurf.

[9]             S. 616 Integrationsbericht.

[10]           Art. 10 Abs. 5 Dublin IV VO Entwurf.

[11]           RL 2013/32/EU.

[12]           COM (2016) 467.

[13]           Art. 14 bis 16 VerfahrensVO-Entwurf.

[14]           Art. 15 Abs. 3 b) VerfahrenVO-Entwurf.

[15]           Art. 28 VerfahrenVO-Entwurf.

[16]           Art. 39 VerfahrensVO-Entwurf.

[17]           Art. 17 a, Art. 18 AufnahmeRL-Entwurf.

[18]           Art. 19 AufnahmeRL-Entwurf.

[19]           Art.  21 AufnahmeRL-Entwurf.

[20]           Council of the European Union, Guarantees for those with special needs, 5939/17, 09.02.2017, S. 27.

[21]           COM (2016) 466.

[22]             Art. 15 und 21 Q-VO-E.

[23]           Art. 44 QualifikationsVO-Entwurf i.V.m Änderung der RL 2003/109/EU. 29 Q-VO-E.

[24] Pro Asyl, Breites Bündnis fordert: Nein zu Dublin IV! 15.12.2016.